為什么bt模式叫停

眾所周知，中國的ppp項目不包括傳統的bt，但市場上典型常見的“假ppp”就是“延伸bt”。回顧這幾年，建筑企業參與bt項目卻不收錢的血腥例子屢見不鮮。我認為“延伸版bt”的原因是有意為之，政*得到變相融資，社會資本得到工程和融資利息，一拍即合；第二，包括地方政*、社會資本、金融機構甚至個人咨詢機構在內的相關參與者對本輪ppp與傳統bt的區別認識模糊，在ppp項目的實施中有明顯的傳統bt理念。在這里，筆者梳理了ppp與傳統bt的顯著區別，以供參考。

區別之一是政策取向不同

2012年，財政部、發展改革委、中國人民銀行、銀監會聯合發文關于制止地方政*違法違規融資行為的通知(蔡羽[2012]463號)，明確“除法律和國務院另有規定外，地方各級政*及其所屬事業單位、社會團體等。不得借政*債務委托單位建設并承擔逐年回購(bt)的責任。”

這一輪，ppp政策的推進是前所未有的。財政部、國家發改委等中央各部門出臺了100多項ppp相關政策法規，ppp立法已進入進程。中央部委推動ppp的共同努力是可以證明的。

第二個區別是目標不同

傳統bt的本質是政*資助施工企業進行工程承包或延期付款，所以其目標是融資。而ppp，融資只是其中之一，提高效率和服務質量是其根本意圖。

第三個區別是核心內涵不同

傳統的bt與本輪ppp項目的明顯區別在于“o”(即運營)。ppp本質上包括三個核心內涵：生命周期整合、績效導向(明確的績效標準和按績效支付)、合理的風險識別和分配。

傳統的bt沒有運營環節，缺乏費用與業績的聯系(如果有的話，只有完成業績)，缺乏合理的風險分配。建筑企業沒有降低項目生命周期成本和提高績效的內生動力。

第四個區別是申請領域、截止日期和流程不同

傳統的bt廣泛應用于政*支付的市政工程領域。但這一輪ppp的應用范圍很廣，包括政*支付、用戶支付、可行性缺口補貼三種類型的項目，即經營性、準經營性、公益性項目。根據國辦發[2015]42號，涵蓋13個行業和領域，值得注意的是，包括科技、醫療、養老、文教等科技創新和現代服務業重點領域。因此，ppp并不局限于一般的市政工程領域，而是成為社會轉型發展的起點之一。

傳統bt政*回購期限一般不超過10年。根據地方政*支出規劃、資產生命周期等因素，ppp合作期限原則上為10-30年，更長，更有利于財政支出的順利進行。

傳統的bt運營流程簡單，缺乏統一的運營規定。這輪ppp的頂層設計包含了流程的規范性要求。除了傳統的項目審批、核準或備案流程，還有項目實施計劃、物有所值評估、財務承受能力論證、項目聯合評審、整合到ppp綜合信息平臺(或ppp項目庫)等一系列流程。科學合理的流程是保證ppp項目順利落地的重要環節。

第五個區別是預算管理要求不同

筆者調查了解到，傳統bt的部分省市(管理相對規范的發達地區)納入了財政預算，有相當一部分沒有納入

傳統bt的本質是政*延期支付。即使當時沒有納入預算，地方政*債務也基本納入了地方政*存量債務的后續清算篩選。因此，英國電信增加了地方政*債務。但ppp項目按績效支付，計入每個財政年度的支出責任，不計入地方政*負債。但值得注意的是，“延伸bt”等不符合ppp的項目可能會導致地方政*的隱形負債。

第七個區別是監管和信息披露的要求不同

傳統的bt項目政*一般不參與過程監管，只關注項目完成情況，導致建設與運營嚴重脫節。本輪ppp強調全過程監管，包括績效管理、行政監管和公眾監督。政*有權干預項目的建設和運營。所以ppp比bt有更高的監管要求，有利于項目的順利實施。

傳統的bt項目信息披露不足甚至缺失，導致交易不規范。另一方面，本輪ppp依托綜合信息平臺，要求信息披露覆蓋項目全過程，初步明確信息披露的方式和時間，將促進ppp市場的公平和規范，促使各方信任績效。

第八個區別是政*成本負擔不同

傳統bt項目的成本是建設和融資成本，而有些項目的競爭程序形同虛設(中標人往往是政*控制的內部企業)，有些施工企業故意增加成本，導致政*承擔的項目成本很高。一些項目投標人采用低價競標，然后以各種理由強迫政*提價，或者隨意轉包、低價轉包，使得項目建設工程質量難以保證，造成政*后續運營成本高，損害政*和公眾利益。所以傳統的bt很難降低整個生命周期的成本，實現物有所值。

這一輪ppp強調的是政*和社會資本收益的分享和物有所值。社會資本參與ppp所獲得的合理但相對穩定的收益，將由政*和社會資本共同分享或全額返還給政*，在一定程度上降低政*成本。所以這一輪ppp沒有暴利，但是可以為社會資本提供長期穩定的收入來源，所以社會資本在投資ppp項目時要擺正心態。

第九個區別是社會資本投資的風險不同

近幾年來，部分地區盲目投資，相互規避政*變更，回購資金未納入預算，導致bt項目無法回購，延期付款。這一輪政*支付的ppp項目必須通過財政承受能力的論證，并納入年度預算和跨年度財政支出，因此政*支付的ppp項目具有很強的安全性。對于用戶付費項目，社會資本也可以通過政*承諾的方式，如影子收費，降低項目的運營風險。同時，社會資本可以與政*充分識別和分配項目風險，并通過風險轉移的方式降低其無法控制的風險，如項目早期的搬遷、政*對產出要求的變化以及地方政*對該項目的政策變化。只要社會資本有能力履行合同，符合績效標準，就應該能夠獲得長期穩定的回報，投資風險相對于傳統的bt風險顯著降低。

第十個區別是融資政策不同

根據四部委蔡羽[2012]463號要求，大部分金融機構已停止對一般bt項目的融資。對于這輪ppp，大部分金融機構都持積極態度，鼓勵參與融資。比如上海普多2016年企業信用投資政策中

不可否認，傳統的bt是時代的產物，對近20年來我國城市化的快速發展，緩解基礎設施建設的資金需求起到了積極的作用。在一定程度上，采用bt也有助于提高項目的運營效率。然而，英國電信有其固有的缺點，在實踐中經常出現違規行為，尤其是在嚴格控制地方政*債務的背景下。與傳統的bt相比，這一輪ppp有著明顯的優勢，這一ppp浪潮中社會資本投入的不斷增加就是證明。行業內各行各業都希望ppp能持續發展，規范運作是重要前提。我們堅信，市場會越來越規范，在ppp的華麗外衣下，“拉長的bt”市場越來越少。